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APRESENTAÇÃO

Fluxograma: Passos para o planejamento das contratações

O Ministério da Saúde, por meio do Departamento de Regulação, Avaliação e Controle de Sistemas (DRAC) da Secretaria de Atenção à Saúde (SAS) está editando um novo Manual de Orientações para Contratação de Serviços de Saúde, publicação atual é uma série de subsídios a gestores e prestadores na realização da complementação da rede assistencial.

Sua formatação oferece uma consulta prática e simples para as questões envolvendo o tema complementação de serviços de saúde, em especial as licitações e o instituto do credenciamento. Também são abordados outros ajustes celebrados entre esferas de governo e entre a Administração Pública e o terceiro setor.

Com redação objetiva e linguagem simplificada, são utilizados também quadros e fluxogramas, tudo em prol de respostas ágeis, respaldadas na legislação, na doutrina e nas decisões dos tribunais. Em síntese, as orientações contidas neste Manual possibilitam uma consulta rápida e prática sobre o assunto. Visa organizar a legislação afeta ao tema, apontando as obrigações legais e constitucionais dos gestores; auxiliar gestores e técnicos na contratação de serviços de saúde complementares na rede privada e estimular o planejamento, a programação e a regulação dos recursos financeiros e assistenciais, de acordo com as necessidades do gestor e da população.

INTRODUÇÃO

Este guia eletrônico oferece uma consulta prática e simples para as questões envolvendo o tema da complementação de serviços de saúde, em especial as licitações e o instituto do credenciamento. Também são abordados outros ajustes celebrados entre esferas de governo e entre a Administração Pública e o terceiro setor.

Seu objetivo é se constituir numa ferramenta colaborativa para orientar a sequência dos atos necessários para a contratação de serviços de saúde e estimular o planejamento, programação e regulação, de acordo com as necessidades do gestor e da população.

Em síntese, as orientações contidas neste Manual possibilitam uma consulta rápida e prática sobre o assunto. Visa organizar a legislação afeta ao tema, apontando as obrigações legais e constitucionais dos gestores; auxiliar gestores e técnicos na contratação de serviços de saúde complementares na rede privada e estimular o planejamento, a programação e a regulação dos recursos financeiros e assistenciais, de acordo com as necessidades do gestor e da população.

A Política Nacional de Regulação do Sistema Único de Saúde (SUS) define,entre outros aspectos,a contratação de prestadores de serviços de saúde como competência comum dos entes federativos.A contratação de serviços de saúde de forma complementar das instituições privadas e a sua relação com o gestor deve ser estabelecida por vínculos formais, permitindo-lhe suprir a insuficiência dos serviços no setor público, assegurada a preferência às entidades filantrópicas e às sem fins lucrativos, conforme art. 199, §1º da C.F, observadas as exigências gerais aplicáveis.

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Histórico

Em 1993, o Ministério da Saúde publicou a Portaria GM/MS n.º 1.286, de 26 de outubro de 1993, normatizando a contratação de serviços de saúde por gestores do SUS, indicando as cláusulas que deveriam constar nos contratos de prestação de serviços de saúde, além de apresentar os respectivos modelos.

Na mesma Portaria, o Ministério da Saúde considerou que os contratos de direito público (para complementação dos serviços executados pelo SUS), celebrados entre estados e municípios ou entre pessoas naturais e jurídicas de direito privado, com ou sem fins lucrativos ou filantrópicos, deveriam estabelecer com clareza e precisão as condições pactuadas para sua execução, expressas em cláusulas que deveriam definir os direitos, as obrigações e as responsabilidades de cada um dos contratantes.

Conheça mais sobre a História do manual de Contratações...

Objetivo do Manual

Em 1993, o Ministério da Saúde publicou a Portaria GM/MS n.º 1.286, de 26 de outubro de 1993, normatizando a contratação de serviços de saúde por gestores do SUS, indicando as cláusulas que deveriam constar nos contratos de prestação de serviços de saúde, além de apresentar os respectivos modelos.

Na mesma Portaria, o Ministério da Saúde considerou que os contratos de direito público (para complementação dos serviços executados pelo SUS), celebrados entre estados e municípios ou entre pessoas naturais e jurídicas de direito privado, com ou sem fins lucrativos ou filantrópicos, deveriam estabelecer com clareza e precisão as condições pactuadas para sua execução, expressas em cláusulas que deveriam definir os direitos, as obrigações e as responsabilidades de cada um dos contratantes.

Esta oferta do Ministério da Saúde busca orientar a formalização de relações contratuais entre gestores do SUS e prestadores privados de saúde, regido por normas públicas e pautado pela transparência e eficácia, acrescido das recomendações dos órgãos de controle. Importante lembrar que no conteúdo não são abordadas as aquisições de bens móveis e imóveis, insumos e materiais, apenas a contratação de serviços de saúde.

A COMPLEMENTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE

Quando as disponibilidades de oferta de serviços próprios forem insuficientes para garantir o atendimento à população, o gestor de saúde poderá complementar a oferta com serviços privados de assistência à saúde (Lei nº 8.080/90 – artigo 24 e 25)^[1], respeitando as competências que lhes são atribuídas pela lei, a legislação aplicável às licitações e os limites de seu território no planejamento de ações garantidoras da suficiência da assistência

Nas contratações complementares de serviços de saúde deverão ser observados os princípios e as diretrizes do SUS Lei nº 8.080/90 – artigo 7º ^{[2] [1]}, a necessidade de ampliação da oferta, assim como as pactuações, a programação, os parâmetros de cobertura assistencial e os recursos financeiros disponíveis para a definição do objeto e do quantitativo a ser contratado; sendo assegurada a preferência às entidades filantrópicas e sem fins lucrativos CF/88 art. 199, §1º)^[3], devendo o Gestor, persistindo a necessidade quantitativa dos serviços demandados, recorrer às entidades com fins lucrativos.

A previsão da necessidade de complementação de serviços deverá constar no PLANO DE SAÚDE respectivo (Plano estadual de Saúde-PES ou Plano Municipal de Saúde-PMS), sendo detalhada na PROGRAMAÇÃO ANUAL DE SAÚDE (PAS), com sua formalização jurídica através de instrumento contratual que estabeleça, de forma clara e objetiva, os direitos e deveres de cada uma das partes.

SEQUÊNCIA DE ATOS PARA CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE NO SUS

NECESSIDADE DE COMPLEMENTAR

Constatada a necessidade de complementação da rede de saúde deverá ser observada a preferência que as entidades privadas sem fins lucrativos têm em participar do sistema de saúde (cf/88 – artigo 199 § 1º) Conforme a Portaria 2.567, com estas entidades deveram ser celebrado o instrumento de contrato quando houver a prestação de serviços de saúde, reservando-se o instrumento formal de Convênio para quando se verificar o interesse comum entre entidade e Poder Publico, nos termos do inciso I, do artigo 3º da citada Portaria, poderá ainda o gestor se utilizar do credenciamento de prestadores portaria 2567 art 6º para a complementação da oferta de serviços de saúde

ENTIDADES FILANTRÓPICAS E AS SEM FINS LUCRATIVOS

REGULAÇÃO DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS COMPLEMENTARES AO SUS

FISCALIZAÇÃO

MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO

TIPOS DE INSTRUMENTOS CONTRATUAIS UTILIZADOS NO SUS

CONVÊNIO

CONTRATO ADMINISTRATIVO

DIFERENÇAS ENTRE OS INSTRUMENTOS COMPLEMENTARES

CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE

Capa do Manual de Orientações para Contratação de Serviços de Saúde

Licitação

A Licitação é uma exigência constitucional, prevista no art. 37, XXI, da C.F. e na Lei n.º 8.666/1993. Consiste em procedimento administrativo formal, em que a Administração Pública convoca, por meio de edital ou aviso, interessados em apresentar propostas para contratação de prestação de serviços de saúde, e se sujeitem às condições fixadas no instrumento convocatório. Não é sigilosa, é pública e acessível aos cidadãos.

Com a apresentação de propostas, a Administração Pública tem a possibilidade de escolher a mais vantajosa ao interesse público, respeitando os princípios da livre concorrência e da igualdade. Neste contexto, desenrola-se uma sucessão de atos que buscam propiciar igualdade a todos os licitantes, atuando como fator de eficiência e moralidade nos negócios jurídicos. ^[4]</nowiki> Importante lembrar-se de que o processo administrativo conterá a autorização do gestor para a contratação, a indicação sucinta do objeto e a existência de recursos financeiros para efetivação da despesa.^[5]

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Fases interna e externa da Licitação

Os atos licitatórios deverão ser desenvolvidos em sequência lógica, após a Administração Pública identificar a necessidade de complementação assistencial. O procedimento terá início com o planejamento e prosseguirá até a assinatura do respectivo contrato, obedecidas as seguintes fases ^[6]

Face Interna e Face Externa

Modalidades de Licitação

Na concepção do art. 22 da Lei n.° 8.666/1993, vamos encontrar as seguintes modalidades de licitação ^[7][8][9]:

• Concorrência – “Modalidade realizada entre quaisquer interessados do ramo de que trata o objeto da licitação, que na fase de habilitação preliminar comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto”.

• Tomada de preços – “Modalidade aberta a quaisquer interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, que comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital”.

• Convite – “Modalidade realizada entre interessados do ramo pertinente ao objeto da licitação, escolhidos e convidados em número mínimo de três pela Administração, cadastrados ou não. É a modalidade de licitação mais simples. A divulgação deve ser feita mediante afixação de cópia do convite em quadro de avisos do órgão ou entidade, localizado em lugar de fácil acesso e de divulgação. Permite-se a participação de possíveis licitantes que não tenham sido formalmente convidados, mas que sejam do ramo do objeto licitado, desde que cadastrados no órgão ou entidade que licita ou no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (Sicaf). Os interessados devem solicitar o convite com antecedência de até vinte e quatro horas da apresentação das propostas”.

'ATENÇÃO: Deve-se evitar que no convite participem sempre os mesmos licitantes. Para tanto, deve ser convidado, no mínimo, mais um interessado para cada repetição do certame e para convites de objeto idêntico ou assemelhado a licitações anteriores (Manual de Licitação – TCU).'

Também são modalidades de licitação o Pregão, o Concurso e o Leilão. O Pregão destina-se exclusivamente a contratação de bens e serviços comuns, independentemente do valor estimado da contratação. O Concurso é para atender escolha de trabalho técnico, científico e artístico, mediante instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critério constante do edital. O Leilão trata de venda de imóveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos e ou penhorados, ou para alienação de bens imóveis.

Edital de Licitação

É o instrumento pelo qual a administração do SUS tornará público o seu desejo de contratar, onde fixará as condições da contratação e convocará os interessados a apresentarem suas propostas.

'ATENÇÃO: Vinculação ao Edital constitui um princípio básico do processo licitatório, em que a Administração Pública somente poderá realizar atos que estejam previstos no edital. Uma vez fixadas às regras para a licitação, estas se tornam inalteráveis durante todo o procedimento, assim, “o edital é a lei interna da licitação” (caput do art. 41 da Lei n.º 8.666/1993).'

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Exceções na realização da Licitação

Na contratação das entidades prestadoras de serviços de saúde ambulatorial ou hospitalar, deverão ser observadas as normas constantes na Lei n.º 8.666/1993, cujo art. 2º determina à Administração Pública a obrigatoriedade de promover certames licitatórios sempre que necessitar contratar serviços ou adquirir bens. Por outro lado, a própria lei admite hipóteses de licitação dispensada, dispensável e de inexigibilidade de licitação.

LICITAÇÃO DISPENSADA

LICITAÇÃO DISPENSÁVEL

INEXIGIBILIDADE

Credenciamento

O Ministério da Saúde, com fundamento no inciso XIV do art.16 da Lei nº 8080/90, normatiza por Portaria a participação complementar da inciativa privada na execução de serviços de saúde e o credenciamento de prestadores de serviços de saúde no SUS.

Credenciamento é o procedimento administrativo pelo qual a Administração convoca interessados para, segundo condições previamente definidas e divulgadas, credenciarem-se como prestadores de serviços ou beneficiários de um negócio futuro a ser ofertado, quando a pluralidade de serviços prestados for indispensável à adequada satisfação do interesse coletivo ou, ainda, quando a quantidade de potenciais interessados for superior à do objeto a ser ofertado e por razões de interesse público a licitação não for recomendada.^[10]

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FINANCIAMENTO E REGULAÇÃO DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS COMPLEMENTARES AO SUS

Financiamento

O art. 198, parágrafo único, estabelece que o Sistema Único de Saúde é financiado, nos termos do art. 195 da Constituição, com recursos do orçamento da Seguridade Social da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, além de outras fontes. Portanto, o financiamento das ações e dos serviços de saúde é de responsabilidade das três esferas de gestão do SUS, observado o disposto na Constituição e na Lei Orgânica da Saúde.

O financiamento lastreia os investimentos e o custeio da saúde. Seu conhecimento pressupõe melhor aplicação dos recursos. Assim, é fundamental o entendimento legal das viabilidades de uso do dinheiro da saúde em ações e serviços de saúde, e para dirimir quaisquer dúvidas sobre tais conceitos, a Lei Complementar n.º 141/2012, explicitou as que serão consideradas despesas com ações e serviços públicos de saúde – art. 3º, e as que não constituirão despesas com ações e serviços públicos de saúde – art. 4º.

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Regulação da prestação de serviços complementares ao SUS

Fiscalização

O primeiro aspecto que sobressai nas contratações da Administração Pública é a execução do contrato, sendo que os artigos 66 e 67 da Lei n.º 8.666/199326 estabelecem que o contrato deve ser executado fielmente pelas partes e a sua execução ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração, especialmente designado para isso:

• A designação do fiscal para acompanhamento periódico do contrato (artigo 67 da Lei n.º 8.666/1993) que basicamente se aterá aos aspectos de execução formal do adimplemento contratual.

• Acompanhamento da execução dos contratos.

Nas contratações de serviços de saúde deverão ser realizadas ações de controle e avaliação, com regularidade e com a finalidade de verificação dos resultados assistenciais. É recomendável que tal acompanhamento seja previsto no edital e que tenha previsão de ocorrência no mínimo trimestral.

Monitoramento e Avaliação

Além da fiscalização, haverá o monitoramento e avaliação dos contratos (regulação).

Os agentes designados para fiscalização, monitoramento e avaliação manterão sob suas responsabilidades: cópia do processo administrativo, do contrato e respectivos aditivos, do edital/regulamento de licitação ou do chamamento público, do documento descritivo e outros anexos que possam servir de base para a análise necessária, seja para resolver ou dirimir dúvidas ou para emitir decisão e proposta de penalidades.

REFERÊNCIA

1. ↑ ^{1,0 1,1} ______. Lei n.º 8080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para a romoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 20 de setembro de 1990 a.
2. ↑ Lei nº 8.080 de 19 de Setembro de 1990 Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Art. 7º As ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados contratados ou conveniados que integram o Sistema Único de Saúde (SUS), são desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no art. 198 da Constituição Federal, obedecendo ainda aos seguintes princípios: I - universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência; II - integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema; III - preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade física e moral; IV - igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de qualquer espécie; V - direito à informação, às pessoas assistidas, sobre sua saúde; VI - divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de saúde e a sua utilização pelo usuário; VII - utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a alocação de recursos e a orientação programática; VIII - participação da comunidade; IX - descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de governo: a) ênfase na descentralização dos serviços para os municípios; b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde; X - integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente e saneamento básico; XI - conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de serviços de assistência à saúde da população; XII - capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de assistência; e XIII - organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de meios para fins idênticos. XIV - organização de atendimento público específico e especializado para mulheres e vítimas de violência doméstica em geral, que garanta, entre outros, atendimento, acompanhamento psicológico e cirurgias plásticas reparadoras, em conformidade com a Lei nº 12.845, de 1º de agosto de 2013. (Redação dada pela Lei nº 13.427, de 2017)
3. ↑ Constituição Federal de 1988- Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada. § 1º As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.
4. ↑ Lei n.º 8.666/1993 – Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.<nowiki>
5. ↑ ‘[...] Será iniciada a licitação com a abertura de processo administrativo, que contenha autorização para contratação, indicação sucinta do objeto e existência de recurso próprio para efetivação da despesa. Deve o processo administrativo ter todas as folhas/páginas numeradas sequencialmente e rubricadas. Datas dos documentos constantes no processo devem estar em ordem cronológica”
6. ↑ Segundo o TCU “[...] Durante a fase inicial da licitação, comumente chamada de interna, a Administração terá a oportunidade de corrigir falhas porventura verificadas no procedimento, sem precisar anular atos praticados. Exemplo: inobservância de dispositivos legais, estabelecimento de condições restritivas, ausência de informações necessárias, ou desconhecimento de condições usuais do mercado”. FASE INTERNA “[...] De fato, a licitação se inicia com a abertura de processo administrativo sob autorização do agente público que designa a comissão de licitação para atuar em certame especifico ou por períodos determinados (arts. 38, caput e inciso III, e 51, § 3o, da Lei n.° 8.666/1993). Por sua vez, referida abertura de processo é precedida por um conjunto de decisões discricionárias que envolvem a política de gerenciamento da Administração (fase interna), em especial a captação e alocação de recursos financeiros, o tipo de objeto a ser desenvolvido e o cronograma de execução, entre outros fatores. Assim, vícios que são identificados no decurso das providencias a cargo da comissão de licitação e que possam prejudicar fases inteiras ou a licitação toda, invariavelmente implicam por decidir a continuidade do certame, com aproveitamento dos atos regulares e renovação dos procedimentos viciados, ou a reabertura de outro processo, ações que nos afiguram, paralelamente aos aspectos jurídicos envolvidos, vinculadas a objetivos institucionais, extrapolando a fase externa da licitação”. Acórdão 1.904/2008 Plenário (Relatório do Ministro Relator). FASE EXTERNA (OU EXECUTÓRIA): “Nas modalidades concorrência, tomada de preços e convite, essas etapas submetem-se principalmente aos seguintes procedimentos sequenciais, em que a realização de determinado ato depende da conclusão do antecedente, ou seja: (i) publicação do resumo do ato convocatório; (ii) fase impugnatória, com republicação do edital e reabertura do prazo, quando for o caso; (iii) recebimento dos envelopes com a documentação e as propostas; (iv) abertura dos envelopes com a documentação; (v) verificação da habilitação ou inabilitação dos licitantes; (vi) fase recursal, com efeito suspensivo até a decisão do recurso, se houver; (vii) abertura dos envelopes com as propostas; (viii) julgamento das propostas; (ix) declaração do licitante vencedor; (x) fase recursal, com efeito suspensivo até a decisão do recurso, se houver; (xi) homologação / aprovação dos atos praticados no procedimento; (xii) adjudicação do objeto a licitante vencedora; (xiii) empenho da despesa; (xiv) assinatura do contrato ou retirada do instrumento equivalente.
7. ↑ A escolha da modalidade de licitação deve ser feita com base no valor do contrato no prazo máximo de prestação dos serviços.
8. ↑ A respeito dessa questão, o Tribunal já se manifestou, por meio do Acordão 203/2002 Plenário, no sentido de que a modalidade de licitação deve ser escolhida segundo a estimativa do valor do contrato pelo seu prazo final pretendido.
9. ↑ As contratações públicas poderão ser efetivadas somente após estimativa prévia do respectivo valor, que deve obrigatoriamente ser juntada ao processo de contratação e ao ato convocatório divulgado. Estimativa do valor da contratação é o principal fator para escolha da modalidade de licitação a ser adotada. (BRASIL, 2010). O TCU considerou irregular a ausência de disponibilização do orçamento estimativo aos licitantes, em detrimento do comando inserto no art. 40, § 2°, inciso II, da Lei n.° 8.666/1993, bem assim do princípio da publicidade, insculpido no caput do art. 37, da Constituição Federal, e no art. 3° da Lei n.° 8.666/1993. (Acórdão 2.170/2008 Plenário).
10. ↑ Luciano Ferraz - Licitações, estudos e práticas. 2ªed. Rio de Janeiro, Esplanada, 2002. p. 118.