Apresentação

Fluxograma: Passos para o planejamento das contratações

O Ministério da Saúde, por meio do Departamento de Regulação Assistencial e Controle (DRAC) da Secretaria de Atenção Especializada à Saúde (SAES) publicou a Portaria nº 2.567, de 25 de novembro de 2016, a qual, atualmente, integra o Capítulo I, do Título VI da Portaria de Consolidação nº 1, de 28 de setembro de 2017 ^[1], que dispõe sobre a participação complementar da iniciativa privada e o credenciamento de prestadores de serviços no Sistema Único de Saúde (SUS)e posteriormente editou o Manual de Orientações para Contratação de Serviços de Saúde, com a finalidade de subsidiar gestores e prestadores de serviços da iniciativa privada na celebração do instrumento contratual, com vistas à complementação da rede de serviços de saúde do Sistema Único de Saúde (SUS), conforme estabelecido nos artigos da Lei Orgânica da Saúde 8.080/90 ^[2].

O referido manual proporciona uma consulta prática e simples às questões relativas ao tema da complementação de serviços de saúde, em especial ao processo de licitação, assim como à lógica do credenciamento. Também são abordados outros ajustes celebrados entre as diversas esferas de governo, como também entre a Administração Pública e o terceiro setor. Com redação objetiva e linguagem simplificada, são utilizados quadros e fluxogramas, tudo em prol de respostas ágeis, respaldadas na legislação, na doutrina e nas decisões dos tribunais.

Em síntese, as orientações contidas no manual possibilitam uma consulta rápida e prática sobre o assunto. Além disso, o documento organiza a legislação referente ao tema, apontando as obrigações legais e constitucionais dos gestores; auxilia os técnicos na elaboração do instrumento contratual com os serviços de saúde complementares da rede privada, e estimula o planejamento, a programação e a regulação dos recursos assistenciais e financeiros, considerando as necessidades da população própria e referenciada.

Cabe destacar, que a Política Nacional de Regulação do Sistema Único de Saúde (SUS) define, entre outros instrumentos de gestão, a contratação de prestadores de serviços de saúde como competência comum dos entes federativos. A contratação de serviços de saúde das instituições privadas, de forma complementar, e a sua relação com o gestor, deve ser estabelecida por vínculos formais, permitindo suprir a insuficiência dos serviços no setor público, assegurada a preferência às entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos, conforme dispõe o art. 199, §1º da C.F, observadas as exigências gerais aplicáveis.

Histórico

Em 1993, o Ministério da Saúde publicou a Portaria GM/MS nº 1.286, de 26 de outubro de 1993 [1], normatizando a contratação de serviços de saúde por gestores do SUS, indicando as cláusulas que deveriam constar nos contratos de prestação de serviços de saúde, além de apresentar os respectivos modelos.

A portaria acima mencionada “Estabeleceu critérios para a compra de serviços pelos gestores estaduais e municipais considerando o processo de descentralização desencadeado pela NOB- SUS 93 [2]”.

Em 2006 foi editada a Portaria GM/MS nº 358, de 22 de fevereiro de 2006 [3] que “Instituiu diretrizes para contratação de serviços assistenciais no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS)” e revogou a portaria 1.286/1993. A seguir é publicada a Portaria GM/MS nº 3.277, de 22 de dezembro de 2006, que dispõe sobre a participação complementar dos serviços privados de assistência à saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde e revoga a portaria GM/MS nº 358, de 22 de fevereiro de 2006.

Com a publicação da Portaria GM/MS nº 3.277, de 22 de dezembro de 2006 [4], o Ministério da Saúde vislumbrou a necessidade de editar um dispositivo que estabelecesse diretrizes para subsidiar os gestores do SUS na contratação dos serviços de saúde de forma complementar. Dessa maneira foi publicado, em 2007, o Manual de Orientações para Contratação de Serviços no Sistema Único de Saúde.

Com o intuito de implementar o processo de contratação dos serviços privados junto ao SUS foi publicada a Portaria GM/MS nº 1.034, de 05 de maio de 2010 [5], que dispõe sobre a participação complementar das instituições privadas com ou sem fins lucrativos de assistência à saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS e revoga a portaria GM/MS nº 3.277, de 22 de fevereiro de 2006.

Em 2008, a Política Nacional de Regulação do SUS instituída por meio da Portaria 1.559 [6], enfatiza no eixo da Regulação da Atenção, dentre outras atribuições, “Fomentar e apoiar a formalização do instrumento contratual com todos os estabelecimentos de saúde vinculados ao SUS”. Sendo assim, com a publicação do Decreto 7.508/2011 [7], que regulamentou a Lei Orgânica da Saúde 8.080/1990, onde é destacado e implementado processo da gestão regionalizada do SUS, a contratação dos serviços de saúde tomou uma importância ainda maior, com vistas a qualificar a assistência dispensada à população, de forma descentralizada, no âmbito das Regiões de Saúde.

A legitimação da participação complementar das entidades privadas no SUS se reveste de importância na atividade assistencial, e deve ainda ser entendida como relevante mecanismo de gestão, controle e avaliação dos serviços contratados, conforme institui a Política Nacional de Regulação, na dimensão Regulação da Atenção.

Cabe ressaltar, que a celebração de vínculo formal entre gestores e prestadores de serviços de saúde apresenta dupla função, a saber:

a) estabelecer uma ferramenta formal de compromisso entre as partes, no aspecto qualiquantitativo, e

b) assegurar a legalidade dos repasses dos recursos financeiros.

Para propiciar o atingimento dessas funções, as partes devem cumprir as regras fixadas na legislação pertinente às Licitações e aos Contratos Administrativos. Sendo assim, foi disponibilizado o novo Manual de Orientações para Contratação de Serviços de Saúde que substitui aquele editado em 2007, que traz orientações doutrinárias aplicáveis, normas gerais e especiais, e atos normativos expedidos pelo Ministério da Saúde, orientações gerais relativas à Contratação de Serviços no âmbito do SUS.

Conforme estabelecido na legislação vigente, quando as disponibilidades de oferta de serviços próprios forem insuficientes para garantir o atendimento à população, o gestor de saúde poderá complementar a oferta com serviços privados de assistência à saúde, respeitando as competências que lhes são atribuídas pela lei, a legislação aplicável às licitações e os limites de seu território no planejamento de ações garantidoras da suficiência da assistência.

Nas contratações complementares de serviços de saúde serão observados os princípios e as diretrizes do SUS, a necessidade de ampliação da oferta, assim como as pactuações, a programação, os parâmetros de cobertura assistencial, além dos recursos financeiros disponíveis para a definição do objeto e do quantitativo a ser contratado; sendo assegurada a preferência às entidades filantrópicas e sem fins lucrativos cabendo ao gestor, persistindo a necessidade quantitativa dos serviços demandados, recorrer às entidades com fins lucrativos.

A previsão da necessidade de complementação de serviços deve constar do respectivo Plano de Saúde (Plano estadual de Saúde-PES ou Plano Municipal de Saúde-PMS), sendo detalhada na Programação Anual de Saúde (PAS), de forma clara e objetiva, os direitos e deveres de cada uma das partes. A partir do momento que é constatada a necessidade de complementação da rede de saúde deve ser observada a preferência que as entidades privadas sem fins lucrativos têm em participar do sistema de saúde (CF/88 – artigo 199 § 1º), e observado o que dispõe a Portaria nº 2.567, de 25 de novembro de 2016, a qual, atualmente, integra o Capítulo I, do Título VI da Portaria de Consolidação nº 1, de 28 de setembro de 2017, com relação ao processo de contratação dos serviços de saúde.

A formalização jurídica por meio de contratos que contenham de forma clara os direitos e deveres de cada uma das partes representa ganhos para os gestores do SUS:

• Legitimação da transferência de recursos públicos para o setor privado;

• Utilização dos contratos como instrumento de regulação e avaliação dos resultados dos serviços prestados.

Para a efetiva participação dos serviços privados na Rede de Atenção à Saúde (RAS) são utilizados os seguintes instrumentos contratuais:

Convênio - ato firmado entre o ente público e a instituição privada sem fins lucrativos quando houver interesse comum em firmar parceria em prol da prestação de serviços à saúde;

Contrato Administrativo – ato firmado entre o ente público e a instituição privada quando o objeto for a compra de serviços de saúde;

Modelo do Documento Descritivo ou Plano Operativo - é o documento oficial na qual os responsáveis de uma organização ou entidade estabelece uma série de objetivos a cumprir. É a estratégia que indica o que se quer e quais são os passos a serem seguidos para alcançar uma meta pré-estabelecida. clique para o detalhamento

É importante frisar que o instrumento contratual deve conter o que se denomina Documento Descritivo ou Plano Operativo Anual (POA).

Diferenças entre Convênio e Contrato

No contrato, os interesses são opostos e contraditórios, enquanto no convênio eles são recíprocos;

No convênio, os entes têm objetivos institucionais comuns e trabalham com o objetivo de alcançá-los, enquanto que no contrato isto não é observado.

No contrato, é imprescindível o processo licitatório, enquanto que no convênio a licitação é inexigível, pois não há viabilidade de competição;

No convênio, há mútua colaboração que poderá ocorrer de diversas formas: repasse de recursos, equipamentos, recursos humanos, materiais e imóveis sem precificação, que é uma característica do contrato;

No contrato, o valor pago a título de remuneração integra o patrimônio da entidade que o recebeu, enquanto que no convênio a entidade deverá utilizar o valor recebido para a execução de determinada atividade.

No convênio, a entidade fica obrigada a prestar contas aos órgãos de controle interno e externo sobre a utilização do recurso público recebido, enquanto que no contrato não há essa obrigatoriedade.

A contratação dos serviços de saúde de forma complementar é realizada mediante a Licitação que é uma exigência constitucional, prevista no art. 37, XXI, da C.F. e na Lei n. º 8.666/1993. Consiste em procedimento administrativo formal, em que a Administração Pública convoca, por meio de edital ou aviso, interessados em apresentar propostas para contratação de prestação de serviços de saúde, e se sujeitem às condições fixadas no instrumento convocatório. Não é sigilosa, é pública e acessível aos cidadãos.

Com a apresentação de propostas, a Administração Pública tem a possibilidade de escolher a mais vantajosa ao interesse público, respeitando os princípios da livre concorrência e da igualdade. Neste contexto, desenrola-se uma sucessão de atos que buscam propiciar igualdade a todos os licitantes, atuando como fator de eficiência e moralidade nos negócios jurídicos. Importante lembrar de que o processo administrativo conterá a autorização do gestor para a contratação, a indicação sucinta do objeto e a existência de recursos financeiros para efetivação da despesa.

Conforme estabelecido na lei acima mencionada existem três modalidades de Licitação, que são:

Concorrência – “Modalidade realizada entre quaisquer interessados do ramo de que trata o objeto da licitação, que na fase de habilitação preliminar comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto”.

Tomada de preços – “Modalidade aberta a quaisquer interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, que comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital”.

Convite – “Modalidade realizada entre interessados do ramo pertinente ao objeto da licitação, escolhidos e convidados em número mínimo de três pela Administração, cadastrados ou não. É a modalidade de licitação mais simples. A divulgação deve ser feita mediante afixação de cópia do convite em quadro de avisos do órgão ou entidade, localizado em lugar de fácil acesso e de divulgação. Permite-se a participação de possíveis licitantes que não tenham sido formalmente convidados, mas que sejam do ramo do objeto licitado, desde que cadastrados no órgão ou entidade que licita ou no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (Sicaf). Os interessados devem solicitar o convite com antecedência de até vinte e quatro horas da apresentação das propostas”.

Importante destacar que na contratação das entidades prestadoras de serviços de saúde ambulatorial ou hospitalar, deverão ser observadas as normas constantes na Lei n.º 8.666/1993, cujo art. 2º determina à Administração Pública a obrigatoriedade de promover certames licitatórios sempre que necessitar contratar serviços ou adquirir bens. Por outro lado, a própria lei admite hipóteses de licitação dispensada, dispensável e de inexigibilidade de licitação.

Licitação Dispensada - está prevista no artigo 17 da Lei n.º 8.666/1993 e configura- se em hipótese em que não há possibilidade de realização do certame licitatório. Não há discricionariedade para a Administração.

A licitação dispensada é aplicada na hipótese de alienação de bens da Administração.

Licitação Dispensável - Apesar de possível a realização da licitação, a Administração Pública poderá não fazê-la, optando pela dispensa. As hipóteses em que a licitação é dispensável estão taxativamente previstas no art. 24 da Lei n.º 8.666/1993.

Inexigibilidade – prevista no artigo 25 da Lei de Licitações, ocorrerá quando houver inviabilidade de competição. No caso das contratações de serviços de saúde, decorrerá da impossibilidade jurídica ou técnica de competição entre os eventuais licitantes, pela natureza específica do negócio ou em virtude dos objetos visados, diante das condições de igualdade apuradas na habilitação (art. 27 da Lei n.º 8.666/1993) e precificação pela Administração.

Cabe, ainda ressaltar que também são modalidades de licitação o Pregão, o Concurso e o Leilão.

O Pregão destina-se exclusivamente a contratação de bens e serviços comuns, independentemente do valor estimado da contratação; o Concurso é para atender escolha de trabalho técnico, científico e artístico, mediante instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critério constante do edital; e o Leilão trata de venda de imóveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos e ou penhorados, ou para alienação de bens imóveis.

Importância da Contratação dos Serviços de Saúde para a Gestão e para a Regulação do Acesso

A formalização jurídica por meio de contratos que contenham de forma clara os direitos e deveres de cada uma das partes representa ganhos para os gestores do SUS conforme explicitado a seguir:

1. Legitima a transferência de recursos públicos para o setor privado;
2. Utiliza os contratos como instrumento de regulação e avaliação dos resultados dos serviços prestados.

O contrato representa o acordo de compromissos estabelecidos entre as partes. Nele deve estar explícito que todo o elenco de procedimentos contratados ficará disponível à regulação, por esse motivo ele é considerado o primeiro instrumento da regulação do acesso.

O contrato instrumentaliza o processo de controle e avaliação a serem desenvolvidos sobre os serviços de saúde públicos e privados.

A contratualização subsidia o processo de controle e avaliação a serem desenvolvidos sobre os serviços privados.

O elenco de procedimentos contratado deve ser disponibilizado ao sistema de regulação municipal ou estadual com o objetivo da melhoria da qualidade do acesso.

Credenciamento

Credenciamento é o procedimento administrativo pelo qual a Administração convoca interessados para, segundo condições previamente definidas e divulgadas, credenciarem-se como prestadores de serviços ou beneficiários de um negócio futuro a ser ofertado, quando a pluralidade de serviços prestados for indispensável à adequada satisfação do interesse coletivo ou, ainda, quando a quantidade de potenciais interessados for superior à do objeto a ser ofertado e por razões de interesse público a licitação não for recomendada.

Financiamento

O art. 198, parágrafo único, estabelece que o Sistema Único de Saúde é financiado, nos termos do art. 195 da Constituição, com recursos do orçamento da Seguridade Social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes. Portanto, o financiamento das ações e dos serviços de saúde é de responsabilidade das três esferas de gestão do SUS, observado o disposto na Constituição e na Lei Orgânica da Saúde. Assim, é fundamental o entendimento legal das viabilidades de uso do dinheiro da saúde em ações e serviços de saúde, e para dirimir quaisquer dúvidas sobre tais conceitos, a Lei Complementar nº 141/2012 [8], explicitou as que serão consideradas despesas com ações e serviços públicos de saúde – art. 3º, e as que não constituirão despesas com ações e serviços públicos de saúde – art. 4º.

Fiscalização

O primeiro aspecto que sobressai nas contratações da Administração Pública é a execução do contrato, sendo que os artigos 66 e 67 da Lei nº 8.666/1993 estabelecem que o contrato deve ser executado fielmente pelas partes e a sua execução ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração Pública, especialmente designado para isso:

As contratações de serviços de saúde devem conter ações de controle e avaliação, com a finalidade de verificar os resultados da oferta assistencial. É recomendável que tal acompanhamento seja previsto no edital e que tenha previsão de ocorrência no mínimo trimestral.

Monitoramento e Avaliação

Os agentes designados para fiscalização, monitoramento e avaliação manterão sob suas responsabilidades: cópia do processo administrativo, do contrato e respectivos aditivos, do edital/regulamento de licitação ou do chamamento público, do documento descritivo e outros anexos que possam servir de base para a análise necessária, seja para resolver ou dirimir dúvidas ou para emitir decisão e proposta de penalidades.

Referências

1. ↑ Portaria de Consolidação 1, de 28 de setembro de 2017. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2017/prc0001_03_10_2017.htm
2. ↑ Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8080.htm.